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    城鎮房屋拆遷糾紛的一些思考

    來源:南京律師網 www.terryroy.com  閱讀:9
    2003年8月22日,南京市拆遷戶翁彪在玄武區鄧府巷拆遷指揮部辦公室點燃自己澆滿汽油的身體。
      9月15日,同樣的悲劇在北京天安門金水橋,發生在安徽農民朱正亮身上。
      玄武區拆遷辦采取惡意驅逐行為是翁彪自焚的直接原因,據報道,該拆遷辦在處理鄧府巷拆遷矛盾時,有斷水斷電,恐嚇,暴力毆打等行為,在安徽農民朱正亮是案子里。朱家被拆的房屋位于青陽縣蓉城鎮臨成南路東側臨西新村,該房子是1998年經規劃部門批準后建成,耗資十多萬,花光了朱正亮一家的積蓄。而在2000年也即短短的兩年后的9月,這一地塊卻被列入舊城改造范圍。征遷部門把居住人強行趕出屋外然后推倒房屋行為導致了矛盾的激化。
      在不到一個月的時間里,發生了兩件因拆遷糾紛引起的自焚事件。而這只是拆遷糾紛中兩個比較典型的例子。目前,違法、強制拆遷在全國各地蔓延開來,愈演愈烈,已經成為規模性、顛覆性破壞憲法和其他國家基本法律以及嚴重損害公民的基本權利的一大社會公害,給人民群眾造成了極大的痛苦。
      房屋拆遷鬧得滿城風雨,究其根源,以規范拆遷行為的龍頭法規--2001年6月13日國務院頒布的《城市房屋拆遷管理條例》(簡稱《條例》)為主的拆遷制度存在著重大缺陷。
      第一:該行政法規違背上位法。
      《條例》第十六條規定--當拆遷人與被拆遷人達不成拆遷補償協議時由行政機關裁決;第十七條規定--在裁決規定的搬遷期限內未搬出的實施強制拆遷。
      上述兩條款一是以行政裁決的形式強制干預了民事主體之間合同訂立,代替了民事法律關系中合同當事人對各自權利的意思表示;二是以行政法規涉及公民私有財產所有權的強制性處置,《立法法》第八條規定"對非國有財產的征收"只能制定法律,即惟有全國人民代表大會及其常務委員會才能對此行使國家立法權。因此,作為行政法規的《條例》其第十六條、第十七條之規定至少與國家基本法律--《合同法》和《民法通則》第四條、第七十五條以及〈立法法〉第八條的相關規定相抵觸。
      特別需要指出的是,《立法法》第七條規定:"全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。"而第八條規定把"民事基本制度"和"對非國有財產的征收"列為只能制定法律的事項。所謂的拆遷補償協議實質是民事財產關系的調整,屬于民事基本制度中的合同法律關系對當事人雙方權利、義務的規定。即根本無權調整基本民事權利也就是公民的財產權利,不能以制定行政法規的形式干預合同的訂立或者對私有財產所有權進行強制性處置。
      第二:沒有區別對待為社會公共利益目的的拆遷和純商業目的的拆遷。
      房屋拆遷有為公共利益的拆遷,也有純為商業利益的拆遷,但目前的立法沒有將兩者區別對待。凡為修建公共道路、興辦醫療、文化、軍事等設施而拆遷房屋的,是公益性拆遷,本身具有一定的正當性,政府在這種拆遷中可以有較多的發言權。而在公益性拆遷之外的商業性拆遷,是開發商為了賺取商業利潤而進行的拆遷,這種拆遷應結合城市發展的需要來看待其正當性,并且必須依照商業模式而非現在的公益模式來拆遷,在補償費用和安置上應給予所有權人及時、充分的補償,決不能像現在這樣讓開發商大飽私囊。
      于社會公共利益目的而進行強制拆遷,應當說具有一定合理性;但如果為商業性目的而在法院判決前給予強制拆遷,這就有問題了。因為,第一,在房屋拆遷中,被拆遷人處于弱勢地位,行政權力的介入應該保護弱者而非強者。第二,從法理上講不通,開發商與被拆遷人本是平等的民事主體,在商業性拆遷法律關系中,雙方地位平等,凡雙方不能自行解決的問題,應通過民事訴訟程序最終由法院裁決。行政部門事先強行拆遷,是行政權對司法權的粗暴干預。因此,雖然《城市房屋拆遷管理條例》第十七條規定,被拆遷人在裁決規定的搬遷期限內未搬遷的,可以由房屋拆遷管理部門申請人民法院強制拆遷,但是這一規定毫無道理,既不能保護被拆遷人的合法權益,又違背了法治的基本原則。
      第三:對私有財產的保護不夠和不尊重私有財產權。
      城市發展需要拆遷,沒有拆遷就沒有發展,但是,我們不能把拆遷建立在對私有財產的侵害上。在我國長期的拆遷歷史中恰恰忽視了這個問題,只是到了最近,我們才關心起私人財產權問題,但立法對此沒有給予"足夠"的重視,嚴重一點說,現在有的房屋拆遷是一種大規模的、有組織的對私人財產權的侵犯,不但直接侵害了私人財產權,而且也引發了社會極大的不穩定,破壞了人們對法治的信心。
      《中華人民共和國憲法》第13條規定:"國家保護公民的合法收入、儲蓄、房屋和其他合法財產的所有權";第39條規定:"中華人民共和國公民的住宅不受侵犯,禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅";第5條規定:"一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為,必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。
      我國憲法明文規定,公民的住宅等財產不受侵犯,但恰恰是國家的法規和地方法規,給予各地隨意和任意拆遷公民房屋住宅以便利。通常的情形是,一個開發商如果看中了某塊地皮,只要和政府一說,政府馬上借口統一規劃建設或者建立開發區,而要求這塊地皮上的原有居民搬遷,并且還不給予足額的補償。如果居民因為不到位或者不愿意拆遷,政府就可以根據上述法規申請法院強制執行。
      正是因為行政法規和地方性法規無視公民房屋住宅這一憲法性權利,導致了各地大量"依法"侵犯公民住宅權和房屋所有權的現象,極端的時候,就導致了自焚現象的發生。
      第四:政策法規中政府角色定位不正確。
      對于絕大多數人來說,房屋是一生中最重要的財產,作為所有者,他對其享有占有、使用、收益、處分的權利。根據自然的正義原則和現行憲法和法律的精神與條款,該項權利理當受到保護。顯而易見的是,負有保護責任的正是政府。作為解決問題的最后手段,在利益發生沖突而無法通過商業手段討價還價解決之時,民眾必然訴諸行政、司法程序,要求政府對糾紛作出裁決,并動用手段來保護自己合法的財產權利,也保障社會的合作與交換體系正常運轉。一個成熟、高效有公信力的政府,在制定政策是首先考慮的就是不能與民爭利。
      房屋拆遷,實際上涉及到三方主體利益即房主的房屋所有權、政府的土地所有權和開發商的開發權,從公正意義上說應該是由三者來分享開發利益,但目前的立法著重保護政府和開發商利益。由于行政權利的介入,加之有關拆遷補償和安置都是由開發商一個人說了算,是霸王條款,被拆遷人同意也罷,不同意也罷,都得拆,嚴重侵害了被拆遷人的利益。絲毫沒有體現中央"立黨為公,執政為民"的思想。
      第五:《城市房屋拆遷管理條例》中關于補償安置的規定非常不合理,它閉塞了被拆遷人獲得民事救濟的渠道。依據該規定,被拆遷人不滿開發商提出的補償安置方案時,開發商可以申請房屋拆遷管理部門裁決,若房主不服,其只能就此裁決向法院提起行政訴訟,而不能以開發商為被告提起民事訴訟。但在行政訴訟中、,法院原則上只審查行政行為的合法性,不涉及合理性.因此,這對房主非常不利。
      兩起因強迫拆遷導致的自焚事件,讓全社會密切關注拆遷過程中的違法問題.只有改革現行房屋拆遷法律制度,才能真正確立合憲、合理的拆遷秩序;才能解決拆遷過程中存在的問題,使差遣真正利于經濟的發展;才能維護社會的穩定。
      為此,筆者提出一些建議以供參考。
      首先,建議最高立法機關盡快對有關拆遷的行政法規進行一次全面的審查,按照憲法和基本法律的要求,該修改的修改,該廢止的廢止,并制定出合乎法律和民意的新規定,這應該是治本之策。
      其次,房屋拆遷立法應將出于商業目的與出于社會公益目的的拆遷區別開來,對出于商業目的的拆遷應確定特別的程序和原則。第一,商業拆遷規劃立項時,應公告征求廣大被拆遷人的意見,確保被拆遷人的知情權和異議權,并建立被拆遷人大會或代表大會制度、;第二,拆遷評估機構應由開發商與被拆遷人共同選定,取消由開發商聘請評估機構來評估的做法,采取公開,公正的程序如招標等方式來選擇評估機構,保障公正評估;第三,應建立拆遷安置補償費用專項監管制度;第四,取消對商業拆遷中的行政裁判制度,未經法院判決,不得強制拆遷;最后,政府應強化對開發商的管理,除檢查規劃、立項等工作外,對拆遷人與被拆遷人之間的糾紛應發揮協調作用,但不應對被拆遷人作出強制性的行政決定。
      再次,建立配套的、完善的司法救濟途徑。司法制度對人們利益保護是一道最后的防線,沒有了這道防線,人們在別的地方尋求救濟的可能性就不大了。對待拆遷中發生的不公正現象,司法機關應該考慮司法的作為問題。
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