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    對于拆遷公告是否可以提起訴訟?

    來源:南京律師網 www.terryroy.com  閱讀:15

    拆遷公告是房屋拆遷或其他拆遷過程中,必須實施的行為,它是由拆遷管理部門對涉及拆遷事項,將拆遷許可證的內容向被拆遷人及其利害關系人以廣而告之的形式(一般以張貼或以報刊雜志刊登的方式)予以告知的行為。
    2001年11月1日起施行的《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱《條例》)第八條規定:“房屋拆遷管理部門在發放房屋拆遷許可證的同時,應當將房屋拆遷許可證中載明的拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等事項,以房屋拆遷公告的形式予以公布。”①根據法條規定可以看出,房屋拆遷管理部門在同意拆遷申請并發放房屋拆遷許可證的同時,有責任立即向拆遷范圍內的被拆遷人,宣布拆遷人的拆遷申請已經獲得批準,將拆遷決定向被拆遷人公告,其中包括拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等事項,讓被拆遷人了解自己已經成為被拆遷人,并讓被拆遷人了解自己的權利和義務。拆遷管理部門批準拆遷申請發放許可證的同時,為此,將拆遷許可證的內容向被拆遷人予以公告。

    對拆遷管理部門發布的拆遷公告,有關當事人能否提起行政訴訟,一直存在著兩種爭議的觀點。一種觀點認為,拆遷公告針對的對象不特定,沒有給特定的當事人直接設定權利義務,屬于抽象行政行為,不是具體行政行為,而我國行政訴訟法及相關司法解釋明確規定,只有對具體行政行為才能提起行政訴訟,抽象行政行為沒有納入行政訴訟的受案范圍。拆遷公告屬抽象行政行為,因此不可訴。同時,認為拆遷公告對當事人也不直接產生強制執行力,該行為的效力必須借助于拆遷人與被拆遷人達成的拆遷協議。當事人可通過起訴頒發的拆遷許可證、拆遷裁決來實現其目的。另一種觀點認為,政府發布的含有具體行政行為內容的拆遷公告具有可訴性,法院應作為行政案件受理。②

    筆者認為,當事人能否對拆遷公告提起行政訴訟,關鍵是看拆遷公告的事項是不是可訴的具體行政行為,是否屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。《行政訴訟法》第二條規定:“公民、法人或其他組織,認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益,有權依照本法向人民法院提起訴訟。”③法條將可訴的行政行為明確界定為具體行政行為。④什么是具體行政行為?具體行政行為是指國家行政機關(包括法律、法規授權的組織)所作出的,實際影響特定公民、法人或者其他組織權利義務的行政職權和職責行為。具體行政行為有三個特點:(1)它是行政機關的職權或職責行為;(2)它涉及的是特定的公民、法人或其他組織,所謂特定的公民、法人或其他組織,是指這些公民、法人或其他組織,是具體明確的或可確定的;(3)它對公民、法人或其他組織一方的權利義務形成了實際影響。這里所稱的實際影響,可以是具體行政行為的作出直接指向并制約著公民、法人或其他組織一方的權利義務,也可以是具體行政行為的實際結果對公民、法人或其他組織一方的權利和義務產生影響。⑤

    那么拆遷公告是否是具體行政行為呢?正如上文所言,有種觀點認為拆遷公告是針對不特定的人群公布有關拆遷事項且對他人的權利義務并不產生直接影響力的抽象行政行為。筆者認為這種觀點是錯誤的。拆遷公告應屬于具體行政行為。

    首先,拆遷公告的實施主體是拆遷管理部門,它是拆遷管理部門的職責行為。《條例》第八條規定,拆遷管理部門在核準發放拆遷許可證的同時,應當將拆遷許可證中載明的拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等事項,發布拆遷公告告知被拆遷人。拆遷公告是拆遷管理部門應當實施的職責行為。根據《條例》第五條的規定,拆遷管理部門是負責管理房屋拆遷工作的行政部門。⑥拆遷管理部門是行政機關。拆遷公告是拆遷管理部門在履行管理拆遷工作職責中實施的與其職務有關的行為,所以拆遷公告是行政機關實施的職權或職責行為。因此,它是一種行政行為。

    第二,拆遷公告針對的對象是特定的公民、法人或其他組織,(這里指被拆遷人及其利害關系人)。根據《條例》第八條的規定可以看出,拆遷公告的內容其實就是拆遷許可證的內容。拆遷公告與拆遷許可證在對外公示中其實就是一種內容與形式的關系。拆遷關系人正是通過了解拆遷公告的內容這樣一種形式來了解拆遷許可證的基本內容,了解自己作為拆遷關系人的來歷、權利與義務。二者在法律上具有法律后果的同一性。拆遷許可證具有一次性、局部性和時效性的特點,即拆遷許可證只對特定的項目,在一定的范圍內和一定的時間內有效。⑦

    拆遷公告,雖然沒有載明具體的針對的相對人,同時拆遷公告所針對的人群也多是眾多的。但是拆遷公告因與拆遷許可證是內容和形式的關系所以其所針對的拆遷范圍內是特定的,一定的拆遷范圍內的被拆遷人雖然人數眾多但也是可以統計且是固定的。因此,拆遷公告它是針對特定的拆遷范圍,特定的拆遷事項,特定的被拆遷人實施的行政行為,它涉及的對象是特定的公民、法人或其他組織,指被拆遷人及其利害關系人。

    第三,拆遷公告對拆遷關系人(包括拆遷人和被拆遷人及其利害關系人)的利益都將產生或已經產生實質的影響。拆遷公告是拆遷工作具體實施的前置程序。拆遷公告具有時效性。在拆遷公告的時間效力內,拆遷人和被拆遷人及其利害關系人甚至其他職能部門都必須遵守或履行一定的義務。例如,被拆遷人在拆遷公告的搬遷期限內必須履行搬遷義務。拆遷人應履行補償提供安置房周轉房的義務。其他職能部門,比如土地部門或規劃部門在拆遷公告的范圍內除拆遷人外,不應再給他人辦理土地審批或規劃審批手續。再如,拆遷公告后,被拆遷人或他人在拆遷范圍內搶建或搶修房屋或其他構作物就不能得到補償。拆遷公告對拆遷關系人的權利義務有時間約束力。拆遷公告的內容必須與拆遷許可證的內容保持一致,以便被拆遷人及其利害關系人了解自己成為被拆遷人的來歷,自己在拆遷過程中相應的權利和義務,以便采取正當的途徑來維護自己的合法權益。但是如果拆遷管理部門和拆遷人串通一氣或出于其他非法目的,采取隱瞞事實真相,公布和拆遷許可證不一致的虛假的拆遷公告,就會影響到被拆遷人的知情權。被拆遷人因知情權而相應采取的拆遷補償協商權、申請裁決權、提起相應的行政訴訟的權利等,就會受到相應的影響甚至被變相剝奪。拆遷公告對拆遷人和被拆遷人的利益都將產生實質的制約和影響。因此,拆遷公告對特定的公民、法人或其他組織(拆遷關系人及利害關系人)的權利義務產生了實際的影響。

    第四,起訴拆遷許可證和拆遷裁決,有時不能解決拆遷公告的所有問題。拆遷許可證、拆遷裁決有可能是合法的,但是如果拆遷公告是虛假的,或者是違反公序良俗的或者是其他違法或不客觀不合理的情況,起訴拆遷許可證或拆遷裁決,就不能解決拆遷公告違法的問題。比如,拆遷公告違反公序良俗,在春節或其他傳統重大節日內強制他人搬遷,當事人起訴拆遷許可證或拆遷裁決就不能解決拆遷公告不合法或不合理的問題。當事人只有起訴拆遷公告才能解決上述問題。對拆遷公告提起行政訴訟具有必要性。

    第五,拆遷公告,并不是行政訴訟法及其相關司法解釋排除的非可訴行政行為之一。

    綜上,筆者認為拆遷公告符合具體行政行為的構成要件,符合具體行政行為的特征,拆遷公告是具體行政行為。起訴拆遷公告對拆遷關系人及其利害關系人具有必要性。行政訴訟法及相關司法解釋也沒有排除其可訴性。拆遷公告屬于人民法院行政訴訟的受案范圍,是可訴的具體行政行為。只有將拆遷公告納入行政訴訟的受案范圍,惟有如此,才能更好地保護被拆遷人的利益,才能更好地促進拆遷工作的法治化進程。


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