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    如何認定某一政府部門能否成為被告?

    來源:南京律師網 www.terryroy.com  閱讀:17
        從權(權力) 名(以自己的名義) 責(自己承擔行政責任)可以分清是否具備被告資格。一般以局 委員會 命名的政府部門都可以做被告,辦公室 指揮部通常不具備被告資格,除非由法律、行政法規授權。
         某房地產公司因為政府承諾修建的某條道路遲遲沒有開工而蒙受重大損失,欲告相關政府部門不作為違法。如以市政府為被告,它以僅有統籌協調之責任而無具體管理之職權為由抗辯,如以市政府所屬工作部門為被告,發現此案牽涉城建規劃、土地管理、房產管理、環境保護等多個部門,告少了不解決問題,告多了必會導致原告訴訟負擔過重。
        
          這樣的情形在我國行政訴訟中并不少見,這是我國行政管理領域大量存在的一事多頭管理、交叉管理造成的。比如前段時間頻繁的“毒鼠強”中毒事件中暴露出我國對高劇毒農藥管理體制的盤根錯節:國家環境保護總局負責包括高劇毒農藥在內的有毒化學品進出口審批,國家經貿委負責農藥生產許可,衛生部門負責農藥毒性評價以及中毒預防與控制,國家質量技術監督部門負責高劇毒農藥的質量監督和標準化,國家藥品監督管理部門負責人用藥品的監督管理,公安部門負責相應的社會安全管理等等。在多頭管理,職責不清的情況下,常常會發生某些事情有利可圖時大家爭著管,無利可圖時則相互推諉,誰也不管的局面。而最終受害的往往是廣大人民群眾。
        
          根據我國目前行政法學理論的通說,所有縣級以上人民政府的工作部門都是獨立的行政主體,能夠獨立承擔法律責任,在多頭管理情況下發生糾紛,法律責任只能由各管理部門自己承擔,一般與其所屬人民政府無關。而這恰恰造成了在此類案件中落實行政責任的困難。
        
          在民法中認定民事主體的主要標準在于其是否具有獨立財產以承擔民事責任,而行政法中目前認定行政主體的標準則主要在于是否擁有行政職權并能以自己名義行使職權。行政主體認定標準過低,使大量林立的行政機關都具有獨立的法律人格,且各自為政、各負其責,機關本位主義盛行,行政組織和行政活動的統一性、協調性差,行政責任承擔上困難和混亂。此現象已經引起我國行政法學界的較多關注。
        
          我們認為我國行政主體理論的構建應從有利于落實行政責任的最終承擔者出發,行政法認定行政主體也應以能否最終實際獨立承擔行政責任為主要標準。
        
          我國憲法第一百零七條規定:縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限,管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作,發布決定和命令,任免、培訓、考核和獎懲行政工作人員。憲法第一百零八條還規定:縣級以上的地方各級人民政府領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作,有權改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當的決定。
        
          從上述我國憲法的規定來看,各級地方政府所屬的工作部門不具有獨立行政主體資格,其行為后果由同級人民政府最終承擔更符合憲法對各級人民政府及其所屬工作部門的定位。
        
          此外,從我國憲法對國務院及其組成部門的規定(第八十五條至第九十一條)來看,國務院各組成部門不具有獨立主體資格,其行為后果由國務院最終承擔也完全符合憲法對國務院及其組成部門職權職責的規定。
        
          根據我國目前行政法學理論的通說,行政機構獲得法律、法規或者規章授權,也可以成為行政主體。行政機構成為行政主體的具體類型主要有:
        
          (1)依照法律、法規或者規章的授權規定而直接設立的專門行政機構,如專利復審委員會、商標評審委員會等;
        
          (2)獲得法律、法規或者規章授權的行政機關的內部機構;
        
          (3)獲得法律、法規或者規章授權的政府職能部門的派出機構。各級政府的組成部門不應具有行政主體資格,行政機構當然更不應該具有行政主體資格,其行為責任應由設立該機構的人民政府或者設立該機構的行政機關所屬的人民政府承擔。
        
          一般認為,只有具有行政主體資格的行政組織(包括行政機關和行政機構)或者其他組織,才能作為行政訴訟的被告。在行政主體范圍縮小到一級人民政府后,行政訴訟被告資格與行政主體資格保持一致固然有利于確定行政責任的具體承擔者,但無疑會給原告參加訴訟、被告應訴等均帶來不便,也會給現行的訴訟管轄制度帶來重大沖擊。
        
          為便利當事人訴訟,減輕當事人訴訟負擔并有利于法院行使管轄權,行政主體資格和行政訴訟被告資格應予以分離。一個組織能否成為行政主體,主要看它能否最終獨立承擔法律責任,是從實體法的角度進行的判斷;而一個組織能否作為行政訴訟中的被告,主要考慮是否便利訴訟,是從程序法角度進行的判斷;兩者不必一定標準一致。只要合法成立、有一定的組織機構和辦公經費的行政機關或者行政機構,都可以作為被告參與訴訟。
        
          在被判決承擔責任后,如不具有主體資格的被告不能獨立承擔法律責任的,在具體執行中可以求其具有行政主體資格的上級機關最終承擔,比如直接執行該上級機關的財產。而在行政糾紛涉及多頭管理職責不清時,可以以各工作部門所屬的人民政府為被告,判決亦可以確定該政府為案件責任的最終承擔者,至于具體執行中各工作部門的分擔,應屬行政之內部事務,對外只由該級政府負責到底。
        
          因此,我們主張行政主體的認定標準應提高,范圍應縮小;而行政訴訟的被告認定標準則應減低,范圍應放寬;兩者不必一定標準一致。如此則可既便利當事人訴訟又有利于行政責任的承擔,亦符合建設一個責任政府的法治潮流。[衛龍,南京德本律師事務所]
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